Larga vida al reclamo administrativo previo

Nuevo intervalo lúcido. Marcel Marceu ejemplificó en “Juventud, Madurez, Vejez y Muerte”, representación que dura un par de minutos, que la vida es un soplo. En “Biosystems” (11/2/2014) la Corte Suprema, con la delicadeza de un mimo, ha pretendido extender la vida de los reclamos contra el Estado sin decir una palabra que pueda contrariar a un legislador que peca de gatillo fácil contra los ciudadanos reclamantes.  En efecto, la Corte ha resuelto por unanimidad que el pronto despacho en un reclamo administrativo previo (art 31 LPA) no hace correr el plazo de caducidad del artículo 25 de la LPA. Todos los ministros remiten así al dictamen (22/11/12) de la prestigiosa administrativista Laura Monti, procuradora ante la Corte en temas de derecho público no penal. La importante definición no necesitó declarar la inconstitucionalidad del artículo 31 tal cual fuera reformado por la ley 25.344, sino que han apelado a una interpretación “conciliadora” de la letra del artículo 31 con el principio pro-actione. Se han ayudado además con el artículo 26 de la LPA que regula, en general, que ante el silencio las demandas pueden iniciarse en cualquier momento sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.

La Ley dispone en el 31 que “…el pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los 90 días de formulado….”; y que “…Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros 45 días (obviamente con la Administración manteniendo el silencio), podrá aquél iniciar la demanda (es decir que se lo habilita a pasar a la instancia judicial), la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el articulo 25 (esto es so pena de caducidad), y sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción…”. Ahora, y con este fallo, la Corte nos dice que en realidad ese texto no nos está imponiendo un plazo de caducidad, sino tan sólo de prescripción. En las propias palabras del dictamen adherido:

“En efecto, la indicación en tal precepto de que el particular “podrá“iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el articulo 25” seguida de los términos “sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción” no puede ser entendida como una redacción descuidada o desafortunada del legislador, sino que la sucesión entre ambos indica que ante la opción del interesado de entablar demanda, “la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios” ha sido establecido para el supuesto de que el reclamo sea resuelto expresamente en contra del particular y para el caso de silencio administrativo regirá “lo que fuere pertinente en materia de prescripción”. Paralelamente, ello permite sostener que no se aplica el término de caducidad del art. 25 de la LNPA cuando se configura el silencio, de lo contrario, la remisión a los plazos de prescripción seria innecesaria.”

A mi juicio, se trata de un esfuerzo literario (del género fantástico) para desautorizar al legislador sin tocarle su obra. Yo hubiese preferido, en aras de la claridad del mensaje, una confrontación directa. Es que todavía se mantiene el gran cartel (el del 31) que en gritonas mayúsculas dice: “prohibido estacionar la demanda judicial”. Este noble dictamen y fallo le ha agregado una pequeña leyenda abajo, casi ilegible, que dice, “estacione nomás si el policía hace silencio, pero sólo hasta que se cumpla el plazo de prescripción”. Los desprevenidos peatones, me parece, hubieran preferido que sacaran el cartel con alguna ofrenda pública de disculpas por la limitación de derechos intentada. Es que la subsiguiente pregunta sería: ¿Implica esta interpretación que el plazo de prescripción no se suspende ni se interrumpe con la interposición del reclamo administrativo previo a la instancia judicial?

Hasta ahora, siempre consideramos que el reclamo administrativo oportuno nos deja a resguardo de una eventual prescripción. Las discusiones se centraron fundamentalmente entre si la interrumpe (corta y reinicia) o si la suspende (frena y reanuda). La LPA se encarga de fogonear estas discusiones en su artículo 1. inciso e), numerales 7) (interrupción de plazos por articulación de recursos) y  9) in fine, sobre caducidad de los procedimientos, en donde las actuaciones ante autoridades competentes suspenden los plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, los que se reiniciarán a partir de la fecha en que quedare firme el auto declarativo de caducidad por una razón imputable al administrado.

¿El nuevo fallo implicará que el plazo de prescripción se reinicia o reanuda (cualquiera sea la corriente de opinión a la que usted adscriba) una vez interpuesto el pronto despacho y habilitada la instancia judicial? ¿La posibilidad de estar en condiciones de iniciar la demanda, relanza los plazos de prescripción aún cuando los de caducidad estén congelados? ¿Se puede confiar en que ante la duda, primará lo que beneficie al administrado a la luz de la declaración que hacen la Corte y la Procuración sobre la coherencia del criterio que proyectan en este fallo con el Criterio que la Corte ya ha demostrado en Chacofi (Fallos: 315:656), Colegio Bioquímico (Fallos 316:2477), “Biain” (Fallos 318:1349)? ¿Se trata pues de una clara pretensión de señalar que el silencio y la espera de una resolución no le pueden jugar en contra al administrado que ha iniciado la instancia administrativa oportunamente, es decir, dentro de los plazos de caducidad y prescripción que existieren? Esperemos que si

 

 

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Acerca de Juan Lahitou

Abogado, LL.M Energy Law & Policy (CPMLP - Dundee); Master Derecho Administrativo (U. Austral)
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8 respuestas a Larga vida al reclamo administrativo previo

  1. hespana dijo:

    Juan, qué bueno que volvieron, aunque sea para comentar este caso puntual! Esperemos que reincidan.
    A mi me da la sensación de que Monti -y por extensión, la Corte- no está convencida de que la reforma de la ley 25.344 sea estrictmente inconstitucional. Asumo que como cualquier persona de bien debe creer que la nueva redacción del art. 31 de la LNPA es espantosa por muchos motivos -contraria al sistema de la ley que distinguía acto expreo y silencio a los fines de la impugnación administrativa, demasiado favorable para el Estado, etc.-. Y por eso buscó la vuelta interpretativa para mantener en este punto el statu quo.
    Me gustaría compartir tu optimismo en el tema de la prescripción pero la verdad es que la Corte siempre dijo que las actuaciones administrativas no tienen efecto interruptivo -salvo, entiendo yo, en materia de recursos, donde la ley le otorga expresamente ese efecto-. Recuerdo de mis años en el fuero contencioso administrativo una sentencia de la Sala II donde no sólo decía que el reclamo administrativo tenía efecto interruptivo, sino que además afirmaba obiter dictum que el Estado debía oponer la prescripción en su propia sede porque de lo contrario quedaría purgado el plazo ya transcurrido. El precedente se llamaba “García Fernández”.

  2. Juan Lahitou dijo:

    Hernán, gracias por el comentario, siempre jugoso.
    Quizás haces bien en pincharme el entusiasmo u optimismo. Efectivamente son muchos los antecedentes donde el reclamo administrativo previo -sobre todo el que no se exige como condición previa ineludible- no entraría en las actuaciones administrativas a los que alude el 1.9 e), y, como bien decís, hay fallos de la Càmara y de la CSJN que le han aplicado rigor a los reclamantes. Ejemplos en la Corte estan los Fallos 320:2289 que imputa falta de coherencia o el de Azucarera Concepción que hace este mismo distingo; el 316:439 – sumario que manda entre otros al 301:709; Fallos 307:187 (donde pone la condición de la inutilidad del reclamo) 323:3351 (donde hace jugar la entidad o calidad de las presentación de la empresa).
    Mi optimismo reside en que la misma Monti, conjuntamente con el profesor Comadira sostienen enfáticamente que deben producir la suspensión. Influido por lo que he leído, supongo que Luqui también me empujó a ser optimista en que esta Corte no debería dejar en pampa y la via (sin reconocerle que al menos suspende) al que reclama previamente, obligado por el ordenamiento. El fallo de la Corte (de Monti) me parece que va en línea con ese espíritu.
    Abrazo y muchas gracias por el Comentario.

  3. JCRK dijo:

    Un gusto leerlos. Vuestro ejercicio de las información e inteligencia motiva solidariamente el nuestro.-
    Para decir que, al menos y en la vez, la “literatura fantástica” -que vaya si la es-, hizo que el “garantismo” lo fuera para con la víctima, que obra en favor del administrado.-
    Sin embargo, esa “delicadeza” cortesana para con el legislador que tan urbanamente adjetivan, paréceme obsta al optimismo esperanzador sobre los interrogantes que formulan.-
    Desde su elucubración normativa, el art. 31 (según ley 25.344) erigió nueva traba al accionar de quienes eran acreedores de una decisión expresa, tornándose desvaliosa (al particular) mas no inconstitucional (conforme Hutchinson). Sea ejemplo de ello nuestra Provincia (La Pampa; art. 23 CPCA y art. 46 LPA -autorías, intelectuales, del Maestro Marienhoff-).-
    Decir -aunque sea el Decidor la CSJN- lo que no hace la ley (cuando lo manda tan clara, lineal, taxativa y paladinamente) es, en la sapiencia popular, “pan para hoy, hambre para mañana” (Ingenieros nos advierte, descarnadamente, la diferencia del “decir vs. hacer”).-
    Entonces, para no pender un derecho -y uno como el aquí comprometido- de la permanencia de unos jueces (en los cargos, por un lado; y por el otro de su voluntad manifestada), y ya que “no confrontan directamente” -adhiero a la preferencia de Juan-, tampoco deberían exponernos, y dejarnos, en una duda -y qué duda- como a la que da pábulo la gentil literatura fantástica.-
    Saludos.-

  4. Juan Lahitou dijo:

    Don JCRK, muchas gracias por el comentario. Le puse atención al de Hernán y ahora el suyo es una confirmación de que debí ser mas cauto. Pequé de optimista.
    Repasando (después de sus comentarios) un poco la doctrina advertí que Monti habría abandonado las ideas de Comadira (en la ley con la cual colaboró) y tomó prestadas las de un gran abogado como Perrino y Cassagne.
    Dicen Comadira y Monti: el 31 reformado es claro en establecer un plazo de caducidad ante la interposición del pronto despacho, los reclamos administrativos previos suspenden el curso de la prescripción, la prescripción y la caducidad administrativa son ambas sustantivas y, por ende, cuando aplica el plazo del 25 es impropio declarar “…sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción”.
    Dicen Perrino y Cassagne en la reforma de la ley 25344 y las garantías del administrado (LL Actualidad del 15 y 29/11/01): Exactamente lo que Monti y la Corte han fallado.
    En fin, me han hecho ver que que la sentencia merece un comentario con más trabajo de fondo, digno de una publicación escrita con peer reviews. Voy a ver si lo hago.
    Gracias
    Juan

  5. hespana dijo:

    El asunto de la prescripción me parece que necesita mejor desarrollo en doctrina y por parte de la Corte. Si el reclamo no tiene efecto interruptivo, ¿se produce la suspensión del art. 1.e.9 de la LNPA? Cuánto dura esa suspensión? Juega la segunda parte del 3986 del CC en el procedimiento administrativo? Lo usual es que la decisión del reclamo tome más de un año, razón por la cual se reanudaría el plazo de prescripción en donde estaba cuando se inició el expediente administrativo. Esto puede obligar al particular a iniciar una acción al sólo efecto de interrumpir la prescripción pese a que el procedimiento no está cerrado y por ende no estaría habilitada la instancia judicial.
    En fin, problemas que el fallo de la Corte no resuelve.
    Y esto me lleva a una reflexión más general: contrariamente a lo que se viene diciendo en los últimos tiempos en ciertos cenáculos, con la dispersión normativa en la regulación del proceso contencioso administrativo pierden los ciudadanos de a pié. El Estado gana porque filtra mucho litigio y en el peor de los casos se extienden casi indefinidamente -el vía crucis del que hablaba Jorge Saénz en el prólogo del libro sobre ejecución de sentencias de Aberastury-. Y no afecta a las empresas grandes, que siempre podrán contratar a Cassagne, Marial o Gordillo para no quedar atrapados en los vericuetos procesales. El que se embroma, por mencionar un caso, es el empleado público sumariado por razones políticas. O el gendarme jubilado que ante cada aumento en negro a los activos, tiene que hacer juicio después de un procedimiento administrativo absolutamente estéril, que la Corte fallará después de varios años, lo cual será tomado como excusa para dictar una ley de consolidación -ya pasó con la ley 25.344-.

    • Juan Lahitou dijo:

      En tanto no tenga aún habilitada la vía judicial, entiendo que debe considerarse suspendida. Creo que la suspensión debería cesar cuando la acción judicial se encuentra habilitada y en el 31 actual eso pasa 45 post pronto despacho. Si el reclamo se interpuso cerca de que se cumplan los plazos de prescripción podría pasar que el plazo del 25 es superior al residual de prescripción. Quizás ahí tenga sentido la frase sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción. Desde ya, queda el gris sobre la posibilidad de hacer un chicle los plazos al no instar el silencio si existe, como siempre, una pereza administrativa para resolver. Evidentemente y como bien decís, son muchos los grises para que los de a pie se pierdan en el bosque y tropiecen con una piedra, y para que sólo haya unos pocos y sofisticados guías de montaña, por lo general fuera del alcance de los incautos. Quizás el principio pro actione sirva como un…guardián en el centeno….que cuida que los pequeños no se caigan al precipicio.

  6. GR dijo:

    JPL, Qué lindo es volverte a leer. La cita iniciar de tu comentario es imperdible: el video de Marcel Marceau – Youth, Maturity, Old Age and Death (1965) es bellísimo.

    Tu comentario me llevó por otros carriles de los de la prescripción como es el derecho a obtener una respuesta (hoy constitucional por el Pacto de San José):

    Bienvenido sea en favor del administrado el criterio respecto de la (no) obligatoriedad de aplicación del plazo de caducidad del 25 para el supuesto del silencio del 31 de la LNPA manifestada por la CS.
    Creo que esta forma de interpretación/aplicación de las normas va en línea con el considerando 15 de “M. d. S., R. y otra s/ ordinario s/ nulidad de sentencia e impugnación declaratoria de herederos”; (M. 73. XLVII, Sentencia del 26 de septiembre de 2012), comentado por VTC en un post “La Corte dibuja un círculo cuadrado”.
    Allí la CS habilita su intervención a pesar de que el recurso de queja había sido interpuesto fuera del plazo legal, justificándolo en el interés jurídico en juego (interés superior del niño).

    Sin embargo, si el administrado realmente quiere ejercer su derecho a obtener una respuesta no puede. Si interpone el amparo por mora es rechazado porque ya tiene agotada la vía.
    Tal vez es hora de perderle el miedo a cambiar el sentido del silencio como presunción de un rechazo a un si (recomendación de Mairal hace ya mucho tiempo). Esta opción dejaría de lado las discusiones sobre cómo acceder a la vía judicial y se pondría el acento en lo importante: que la no gestión de la administración (ejercicio de la competencia obligatoria) juegue en su contra.
    Perdón, me entusiamé con Marceau y creí que nos referíamos al país Galo.

  7. Juan Lahitou dijo:

    Gracias por el comentario: Efectivamente la administración abusa del silencio – es un mimo estático – aunque la norma establezca que su mutismo y congelamiento pueda ser leido como una negativa. Yo no creo que nada cambie respecto de la inercia al mutismo que tiene la administración aún cuando se le de al silencio un significado positivo. Una de las leyes que podemos confiar que va a respetarse es la ley del menor esfuerzo. Vas a trocar un NO (con los problemas que acarrea) por automáticos SI (con los problemas que acarrean).
    ¿Y si la instancia administrativa se limita a un sólo aviso/objeción/recurso/reclamo que se interponga (todos y todas) en una única mesa de entradas de rango elevado (PTN o Jefatura de Gabinete, etc.), se limita el efecto suspensivo de la prescripción a seis meses, y se regula un plazo de prescripción/caducidad (que debiera ser lo mismo) general de 1 año, y un tope a la tasa de justicia máxima que no inhiba los controles judiciales? Después habría que evaluar la necesidad de reformas que alcanzaran a la justicia ya que las administraciones son también como son porque la justicia (el referí) deja pegar. Mañana gris: ¿No se puede empezar de cero?

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