Obras sociales: ¿quién va a pagar el aumento del gasto en salud?

Brondino JubilacionesNuevamente, Todo Sobre la Corte agradece la contribución del Dr. Gabriel Mihura Estrada.

El aumento del peso sobre el salario de los trabajadores de los gastos de salud es una preocupación creciente en nuestros días. La detección cada vez más temprana de las enfermedades, así la existencia de pluralidad de tratamientos y medicamentos para su atención, son una conquista de la modernidad, pero han disparado los costos de la medicina a niveles cada vez más altos y renovado la dilución sobre el modo de afrontar los mayores gastos. Para ello basta recordar el enorme debate que provocó en Estados Unidos la ley de reforma del sistema de salud, presentada por el Presidente Obama.Entre las sentencias del pasado mes de abril la Corte resolvió un caso sobre financiación de las obras sociales, que presenta algunos puntos interesantes para repasar (“Brondino, Juan E. y otros c/ Estado Nacional s/ ordinario”), repitiendo lo que ya un año antes había dicho en el caso “Molina, Horacio y otros c/ Policía Federal Argentina”. Tanto en el precedente como en esta nueva sentencia, se verifica un contrapunto interesante entre la Procuración General y la Corte, en relación a la naturaleza de los aportes y contribuciones a las obras sociales (si son de naturaleza tributaria o no), y el límite a la delegación de facultades por parte del Congreso que derivaría de la posición que se adopte al respecto. Pero vamos al caso. 

I. La lectura del fallo es bastante farragosa, por lo que he intentado simplificarlo lo más posible, aún a expensas de sacrificar algunos detalles no poco importantes.

El IOSE, al cual se encontraban afiliados los actores, es la obra social para el personal activo y retirado del Ejército Argentino.

La crisis del año 2001 le pegó fuerte a las obras sociales. Especialmente a las del sector público, que además de sufrir el incremento de los gastos de atención de la salud, vieron reducirse sus ingresos con motivo de las medidas de emergencia que impactaron en el salario de los empleados públicos, que es su principal fuente de recursos.

Con el declarado propósito de superar ese desfinanciamiento, el Jefe del Estado Mayor General del Ejército decidió elevar los porcentajes de aportes aplicados sobre el salario de los trabajadores activos y retirados, así también como la contribución a cargo del Estado como empleador.

II.- ¿Cuál es el problema? Mediante la Ley 23.660 se fijaron los recursos para el financiamiento de las obras sociales. En su redacción actual, están establecidos en los siguientes porcentajes, calculados sobre el ingreso de los afiliados: contribución a cargo del empleador del 5 %; aporte a cargo de los trabajadores del 3 %, con más un 1,5 % por cada familiar a cargo. Allí también se dispone que se mantendrán en vigencia los aportes de los jubilados y pensionados fijados en la normativa vigente, así como los valores superiores acordados en convenios colectivos. Fuera de esas excepciones, el Congreso, en el artículo 17, se reservó para sí la decisión de aumentar esos porcentajes: “Las contribuciones, aportes y recursos de otra naturaleza que se mencionan en el artículo anterior no podrán ser aumentados sino por ley”.

III.- Un grupo de retirados y pensionados del Ejército promovió una demanda contra el Estado reclamando la reducción del aporte personal al máximo establecido en la Ley 23.660, y la devolución de las sumas retenidas en exceso.  Para ello impugnaron la resolución del jefe del ejército con fundamentos que a esta altura parecen obvios: fundamentalmente, la limitación establecida en la Ley 23.660.

La Cámara Federal de Paraná revocó la sentencia favorable de primera instancia, y los actores recurrieron a la Corte, sosteniendo el caso federal en la impugnación de la Resolución cuestionada.

IV.- ¿Qué dijo la Procuración?

  • Que los aportes cuestionados, así como los restantes gravámenes obligatorios de orden asistencial integran el género “tributos” a los efectos del principio de legalidad fiscal, tal como lo estableció la Corte en Fallos 331:1468.
  • Que los aspectos sustanciales respecto de los tributos no tienen cabida en las disposiciones que admiten, como excepción y en determinadas condiciones, la delegación por parte del Congreso ni el ejercicio de facultades legislativas por parte del Ejecutivo por necesidad y urgencia.
  • Que si bien la ley de creación del IOSE autoriza al Ejecutivo a establecer el modo de gobierno, administración y conducción del ente, así como su régimen económico, financiero y de fiscalización, le impuso que lo hiciera con arreglo a las leyes generales de la Nación, las que en el caso determinan el límite del 3 % para el aporte, que ha sido ampliamente superado.
  • Que el Decreto reglamentario de la ley de creación impuso límites para el establecimiento de cuotas adicionales o compensadoras, ya que exige que las mismas tengan carácter excepcional y transitorio, mientras que la resolución cuestionada no previó límites temporales.
  • Que la autarquía del IOSE no es argumento suficiente para justificar el apartamiento de las disposiciones legales.
  • Finalmente, que la circunstancia de que la afiliación sea voluntaria para quienes –como los actores- sean retirados, no habilita la aplicación de la teoría del voluntario sometimiento, toda vez que los beneficios de la seguridad social son irrenunciables (artículo 14 bis de la Constitución Nacional).

Por ello propuso revocar la sentencia apelada, y hacer lugar a la demanda.

V.- La Corte, en cambio, llegó a la conclusión contraria.

Primero, repasó todas las normas dictadas con motivo de la creación del IOSE, para precisar las reglas que atribuyeron competencia al Jefe del Ejército para actuar como lo hizo.

Señaló que el IOSE no adhirió a la Ley 23.660, y por lo tanto no se le pueden aplicar sus disposiciones, ni aún por analogía. Destacó que se trata de una obra social cerrada, porque merced a su no adhesión al régimen de la ley, se mantuvo al margen de la desregulación, está limitada a los trabajadores y jubilados del sector en el cual se desempeñan y no están obligadas a aceptar otros afiliados por opción.

Pero luego tuvo que encarar el argumento relativo a la naturaleza tributaria de los aportes cuestionados, y la cita del precedente de Fallos 311:1468.

La posición tradicional de la Corte había sido que estas contribuciones, que nacieron como modo de financiar cajas o sistemas de ayuda mutua, no podían ser equiparadas a los tributos.

Sin embargo, en Fallos 331:1468, del año 2008, dijo algo muy distinto. Allí, el tribunal conoció en instancia originaria, en una acción iniciada por la Provincia de San Juan contra la AFIP. Lo que tenía que resolver es si convalidaba la pretensión de la provincia de no efectuar aportes con destino al PAMI por sus trabajadores y jubilados, transferidos al sistema jubilatorio nacional, ante el compromiso provincial de continuar con la prestación médica y asistencial del personal público incluido en el traspaso, a través de su obra social. La jurisdicción local alegaba que al momento de transferir su caja jubilatoria a la Nación se estableció esa excepción.

Para resolver el punto la Corte recurrió al texto del Convenio; la disposición alegada efectivamente estaba en el acuerdo, y por lo tanto la AFIP no tenía razón en la determinación de deuda realizada que motivara la queja de la Provincia. Tan segura estaba de su decisión, que elevó la exigencia del examen:

“Por lo demás, la categoría jurídica de aportes y contribuciones de la seguridad social y demás contribuciones obligatorias de carácter asistencial, como las obras sociales, integran el género de los tributos a los efectos del principio de legalidad fiscal. Por consiguiente, con arreglo a la reiterada doctrina de esta Corte, referente a la materia impositiva, las excepciones deben resultar de la letra de la ley, de la intención del legislador en cuanto tal o de la necesaria implicancia de la norma que la establezca…, extremo que se ve corroborado en la cláusula decimotercera del convenio de transferencia y en la circular dictada en su consecuencia, citadas en el considerando precedente”.

Consideró así equiparables las cargas sociales a los tributos, y la Procuración recurrió a ese fallo en apoyo a su posición, porque tal circunstancia podría invalidar el incremento del aporte por violatorio del principio de legalidad.

La Corte asumió lo que a su juicio había sido un error, se apartó del precedente invocado por la Procuración, y relativizando hasta donde pudo el yerro, revirtió el criterio:

 “Que en nada afecta a lo hasta aquí sostenido acerca de la aptitud del Poder Ejecutivo para establecer, en el caso, disposiciones relacionadas con el porcentaje de los aportes y contribuciones, las afirmaciones realizadas en el precedente de Fallos: 331:1468 respecto de la exención del aporte previsto en la Ley 19.032 derivada del Convenio de Transferencia del Sistema Previsional de la Provincia de San Juan. En efecto, las consideraciones allí expuestas, a mayor abundamiento y sin entidad para modificar la suerte del pleito, no pueden entenderse como el abandono del criterio establecido desde antiguo por el Tribunal en el sentido de que aportes análogos a los involucrados en autos son conocidos genéricamente como ‘cargas sociales’ y no participan de naturaleza tributaria (Fallos: 181:209; 189:234; 199:483; 247:121; 267:313; 273:259; 299:398, 403), pues se justifican por elementales principios de solidaridad que requieren la necesaria contribución para el mantenimiento de la estabilidad económico-financiera de las respectivas instituciones sociales. Es por ello que su fuerza obligatoria deriva del Poder del Estado para establecer una política de seguridad social que permita el goce de sus beneficios”.

VI.- Para terminar, la Corte se detuvo en el examen de la razonabilidad de la medida, y de la subsistencia de la situación de emergencia que justificó su adopción. Al respecto valoró que si bien con posterioridad al incremento cuestionado la situación de los salarios de los trabajadores mejoró, gran parte de los incrementos otorgados fueron con carácter no remunerativo, y por lo tanto no necesariamente reflejaron un incremento en los recursos destinados al IOSE.

Recordó entonces el conflicto planteado sobre el modo de otorgar esos aumentos salariales, y el mandato contenido en los fallos “Oriolo”, “Salas” y “Zanotti”, donde se definió que tales incrementos debían considerarse remunerativos. Esta decisión fue finalmente recogida por el Poder Ejecutivo Nacional, quien mediante el Decreto 1305/2012, procedió a fijar el importe de los haberes del personal militar de conformidad a las pautas fijadas en la jurisprudencia del Tribunal. Entonces, los recursos ahora deben sobrar con ese nivel de aportes, y el incremento no se justificaría más.

¿Entonces la Corte reconoció que la resolución impugnada perdió su razonabilidad?

No. Luego de echar mano al recurso de afirmar que “la misión más delicada de la justicia es la de saber mantenerse dentro del ámbito de su jurisdicción”, lo que siempre preanuncia una gambeta, salió de la ratonera:

“Que en las condiciones reseñadas y habida cuenta de las relaciones que deben existir entre los departamentos de Estado, corresponde llevar a conocimiento del Poder Ejecutivo Nacional las particulares circunstancias señaladas en el considerando 20 a los efectos de que evalúe si la modificación en la forma en que el personal del Ejército Argentino y de la Gendarmería Nacional debería percibir sus remuneraciones, derivada de lo decidido en las citadas causas ‘Salas’ y ‘Zanotti’, habría puesto fin a la disfuncionalidad que, según la resolución JEMGE 016/01, constituyó una de las razones que determinaron el incremento de los aportes y si, en consecuencia, subsisten las razones de excepción que justificaron modificar los porcentajes oportunamente previstos”.

Todo indica que los jueces que firmaron la sentencia opinan que ese aporte agravado ya no se justifica, y que debería reducirse. Sin embargo,  prefirieron el reenvío de la cuestión al Poder Ejecutivo, aún cuando ya hace un año, al resolver el caso Molina, le habían reclamado similar evaluación, allí sobre la situación de la Obra Social de la Policía Federal.

VII.- En conclusión, frente al déficit comprobado de las obras sociales, la Corte convalidó el aumento de alícuotas pero le notificó al Poder Ejecutivo que debía revisarlos a la luz de la situación actual.

En cuanto a la naturaleza de los aportes y contribuciones a los sistemas de seguridad social, ordenó su jurisprudencia al corregir la contradicción detectada. Sin embargo, a mi juicio no está del todo clara todavía la diferencia entre tributos y cargas sociales, ni precisadas las consecuencias de la distinción. Pero eso queda para otra oportunidad.

Aún cuando en esta oportunidad sólo se discutió el modo de afrontar una situación de emergencia, el tema tratado es muy actual. Todo indica que el gasto en salud será cada vez más alto, y el Estado deberá buscar soluciones a mediano plazo para afrontarlo.

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